Nascido para ser inútil? Ou o triste destino do PDM em Almada.

O Plano Diretor Municipal de Almada (PDMA) apesar de ter nascido na década de oitenta por imposição do Decreto-Lei n.º 208/82, de 26 de maio (que apareceu na sequência da Lei n.º 79/77, de 25 de outubro, que veio consagrar as atribuições e competências das autarquias locais e dos respetivos órgãos), levou mais de uma década a ser concluído e aprovado e apenas entrou em vigor após a publicação do respetivo regulamento no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 11 de 14 de janeiro de 1997 (embora as plantas de ordenamento sejam as que foram publicadas em 1998 por incorreção das iniciais que foram, entretanto, substituídas).

Nestes quase 22 anos de vigência, o PDMA sofreu apenas duas alterações pontuais em 2017 (Regularização do ecocentro da AMARSUL no Funchalinho e uma correção material num dos mapas). Quanto ao resto, e apesar das muitas inconsistências como adiante veremos, mantém-se imutável há mais de duas décadas, mesmo tendo transportado para o seu articulado a obrigação legal de revisão, como se pode ler no artigo 4.º: o regulamento «deverá ser revisto no prazo máximo de 10 anos, contados a partir da data da sua publicação no Diário da República, sem prejuízo da sua eficácia.»

Considerando que até 01-10-2017 a CDU foi a única força política que, nos sucessivos governos locais ocupou a presidência da autarquia, é a esta força política que devemos assacar as culpas por aquele incumprimento, apesar de os restantes parceiros na câmara e na assembleia municipal não estarem também isentos de responsabilidades. Tal como, apesar de não terem quaisquer competências ao nível do ordenamento do território, não podemos descartar o papel inoperante das Freguesias e dos seus autarcas no que se refere à colaboração com a Câmara Municipal na prevenção dos crimes urbanísticos praticados na sua área.

Através da informação disponível na página oficial da autarquia, podemos constatar que a partir de 2008 foram dados passos significativos no sentido de proceder à respetiva revisão, contudo chegamos ao final de 2018 e a equipa que tem tido essa tarefa em mãos não conseguiu ainda dar o trabalho por concluído. Porquê?

É verdade que nos outros municípios do país, independentemente do partido político com maioria no executivo, os PDM demoram, em média, dez anos a serem revistos. Mesmo assim, no caso de Almada uma pergunta se impõe: haveria algum interesse político em manter esta situação? É que, numa autarquia gerida por uma coligação que tem como lema “trabalho, honestidade e competência” e que sempre “fez gala” da qualidade dos serviços municipais que liderava, atrasos destes são incompreensíveis.

A este propósito (da excelência dos serviços da CMA), leia-se a nota introdutória do RUMA – Regulamento Urbanístico do Município de Almada (Diário da República, 2.ª série, n.º 93, de 14 de maio de 2008):

«Este Regulamento constitui um instrumento para o reforço da cultura de exigência nas áreas do urbanismo e da arquitetura, de aprofundamento da informação e clarificação de procedimentos junto dos munícipes e de articulação entre as operações urbanísticas de iniciativa privada e os objetivos estratégicos do município, no pressuposto permanente da prossecução do interesse público.

Pretende-se que o RUMA contribua para a efetiva melhoria do serviço público prestado às populações, quer ao nível da qualificação urbana e ambiental e do desenvolvimento local, como da melhoria da informação e da participação dos cidadãos, e concorra para a explicitação clara das definições, conceitos, critérios, orientações e regras no relacionamento com os munícipes, técnicos e promotores.» (destaques nosso)

Todas estas boas intenções, todavia, nunca saíram do papel já que não conseguiram que os serviços desbloqueassem o impasse na revisão do PDM e muito menos foram capazes de evitar (aliás, parece que até incentivaram) as violações sucessivas que temos vindo a denunciar.

E qual tem sido, afinal, o papel da Comissão de Acompanhamento neste processo de revisão? O que terão a dizer as diversas entidades que a integram sobre a demora destes procedimentos? Em particular, o que pensam sobre o assunto os membros da Assembleia Municipal de Almada que integram este grupo? Qual é, neste momento, o ponto da situação? Quantos mais meses (anos) teremos de aguardar até haver em Almada uma nova versão do PDM?

Portanto, é bom não esquecermos que, enquanto for esta a versão existente do PDMA, ela tem força vinculativa imperativa para a Câmara Municipal de Almada e para os munícipes.

Um PDM que não se cumpre serve para quê?

Ao que os elementos por nós recolhidos indicam, o desrespeito pelos índices de edificabilidade impostos pelo regulamento do PDM é o crime urbanístico mais comum em Almada. Além dos casos que já aqui noticiámos de construções localizadas na Charneca, Sobreda, Costa de Caparica e Feijó, há ainda a assinalar muitas outras ocorrências.

Vejamos um exemplo que um amigo (experiente urbanista e profundo conhecer da realidade autárquica do país ao nível do planeamento urbano) avançou como exercício de reflexão:

«Num espaço de baixa densidade o índice de construção para uma operação de loteamento são 0,35. Logo, num terreno com 10.000m2 a área de construção é de 3.500m2. O loteador tem ainda de ceder terreno para espaços verdes e equipamentos públicos.

Agora imaginem que o projeto de loteamento esgota em habitação os 3.500 m2 de área de construção. O que resta para a CMA construir? No caso de Almada, uma leitura rigorosa do PDM impede a autarquia de construir quaisquer equipamentos nos terrenos cedidos ao município, sejam escolas, infantários ou lares de idosos, etc.»

E o que se tem passado na realidade em Almada?

Apesar de haver loteamentos a contrariar os valores possíveis para a área total de construção (já que o promotor esgotara o índice global em habitação esquecendo-se de disponibilizar uma quota-parte para os equipamentos públicos a construir), os serviços de urbanismo da autarquia nunca se preocuparam com esse facto e deram sempre parecer favorável (de conformidade) e a câmara nunca recusou a emissão dos respetivos alvarás, o que faz com que neste concelho exista um conjunto de equipamentos públicos que violam o PDM! E não são poucos já que, de uma forma geral, isto acontece em todos os loteamentos aprovados na vigência do PDM onde foram cedidas áreas ao município para equipamentos.

Mas, tal como o meu amigo alertou:

«Essa é uma questão muito delicada, porque estamos a falar de equipamentos sociais e culturais para satisfazer necessidades das populações locais... Não estamos a tratar de negócios imobiliários. O problema não está nos loteamentos. Tem antes a ver com algumas insuficiências que o PDM de Almada tem e que já podiam ter sido corrigidas.

O PDM de Almada devia ser claro sobre essa matéria e explicar que os equipamentos públicos não estão sujeitos a índices de construção, que apenas devem cumprir o Regulamento Geral das Edificações urbanas (RGEU) e a legislação específica para o setor. Mas o PDMA é omisso, nada diz! E esta falha já devia ter sido corrigida há muito tempo.

Veja-se, por exemplo, a situação: se o loteador decidir incluir no projeto a construção de um infantário, esse edifício conta para o apuramento total da área de construção (ou seja, há que retirar índice da habitação para “dar” ao infantário). Mas se o mesmo infantário se destinar a ser construído pelo município no terreno que lhe é cedido... O PDMA já nada diz! Conclusão: é urgente uma boa revisão do PDMA, nem que seja para corrigir estas asneiras.»

Uma clarificação do regulamento podia ter começado assim que foram detetadas aquelas incongruências pois, ao contrário da revisão do PDM, é um processo muito mais simples e podia já ter resolvido estas inconsistências… Este processo de correção regulamentar é possível de iniciar e ir até ao fim mesmo sem o PDM estar revisto como o meu amigo me fez questão de explicar:

«A correção do regulamento é algo que se faz sem problemas. Pode-se alterar, retirar e até acrescentar artigos. Há municípios da Área Metropolitana de Lisboa que o fizeram antes do processo de revisão global do PDM, como por exemplo Cascais, que até aproveitou para baixar índices de construção.»

E o que fizeram em Almada? Optaram por manter o regulamento na sua redação inicial e terão preferido arranjar esquemas para ultrapassar as regras estabelecidas (supõe-se, perante as evidências que têm vindo a conhecimento público) … talvez por isso a partir de 2009 tenham começado a afastar da direção das equipas de gestão urbanística os técnicos especialistas e a substituí-los por juristas sem experiência na área (para que estes pudessem encontrar subterfúgios jurídicos adequados?), como denunciei no artigo de 23-10-2018 intitulado: Teias que o urbanismo tece em Almada.

Pegando no texto divulgado no blogue INFINITO’S em 14-11-2018 (PDM Almada: uns violam outros assistem! Porque todos calam estes crimes urbanísticos?) e nas reações que o mesmo causou, o meu amigo, a quem dei conhecimento do teor de certas mensagens privadas que recebi, acrescentou:

«No caso de Almada seria útil uma definição de "piso em cave"... Ou uma regra para os “pisos recuados” ... E muitas outras coisas que precisam de ser limadas.»

Evitar-se-iam interpretações “sui generis” como estas: «A construção tem um piso que é cave pois está enterrado da parte detrás. Logo a moradia só tem r/c e 1.º andar. Daí ter sido aceite no PDM como só tendo dois pisos» ou «O último andar é um duplex, por isso conta como piso único para efeitos do PDM».

Mas em Almada, na gestão urbanística, não há reuniões de coordenação entre técnicos e dirigentes? Pergunta-me o meu amigo. Não lhe soube responder. Ao que acrescenta:

«Os dirigentes têm o DEVER de alertar para estas situações para clarificar a atuação dos serviços. Devem reunir regularmente com os técnicos do urbanismo e aferir quais são os problemas de gestão provocados pelo regulamento do PDM! E depois de identificados os constrangimentos propor soluções e sugerir ao vereador do pelouro (ou ao presidente da autarquia) a adequada revisão do regulamento.»

E aponta outra falha:

«Mais um exemplo de entraves absurdos do PDM em Almada: a altura de fachada de 6,50m na baixa densidade. Se se pretender construir um pavilhão desportivo não se consegue cumprir este valor… Asneira do PDM ao não excluir os equipamentos das regras aplicadas à construção de habitação.»

E, por fim, termina com esta:

«Não sei o que se passa em Almada, mas a nível nacional a resistência que alguns presidentes de Câmara fazem para rever o PDM é uma das principais causas da morosidade dos processos de revisão destes instrumentos de ordenamento do território. Tudo só para evitarem conflitos com a população... De uma forma geral os autarcas não gostam de ter a sua atuação condicionada por planos urbanísticos. Aliás, a maioria só fez os PDM obrigados, não por convicção.»

E é assim que, sobretudo por inércia política e/ou satisfação de interesses partidários eleitoralistas, se transforma o PDM, fundamental no planeamento do território, num instrumento inútil cuja violação sistemática acaba por promover a atuação parcial dos serviços (que decidem casuisticamente e de forma arbitrária as aprovações de loteamentos e licenças de construção) e provocam o caos urbanístico no respetivo concelho ao permitir a proliferação de construções clandestinas por deliberada inação da fiscalização municipal. E porque estas ocupações são olhadas com alguma permissividade e tolerância, a administração autárquica prefere, perante o caso consumado, arranjar soluções de compromisso (que, por vezes, nem sequer se chegam a concretizar e se eternizam no tempo).

Almada: um território 20% ocupado com AUGI

As “Áreas urbanas de génese ilegal” (que em 1996 ocupavam 20% do território do município) é, também, um tema sobre o qual importa refletir seriamente. Para ajudar nessa trefa, consultemos o relatório REVISÃO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL DE ALMADA. Quadro Prévio ao Ordenamento de 2015 (pp. 152-153):

«Em 1996, na sequência da entrada em vigor da Lei nº 91/95, que estabelece o regime excecional para a reconversão urbanística das áreas urbanas de génese ilegal, foi elaborada Carta das áreas urbanas passíveis de classificação como Área Urbana de Génese Ilegal (AUGI), onde se verificou que estas correspondiam a um território significativo com cerca de 1.398ha, o que corresponde a cerca de 20% da área do município, incidindo predominantemente no interior e sul do Concelho.

Apesar da ação conjugada de intervenção da Câmara dinamizando e apoiando as comissões de proprietários, dando origem à reconversão de áreas significativas, as áreas de génese ilegal continuam a emergir como um problema significativo que afeta não só os seus residentes como, globalmente, a imagem territorial. A ideia de constituir um problema decorre essencialmente de questões de legalidade (carência de legalização quer de lotes, quer de construções), de infraestruturação (saneamento, eletricidade, gás, vias e estacionamento, comunicações); de qualificação da vida urbana (espaço público, equipamentos, centralidades, etc.), e ainda de questões ambientais e de risco (ocupação de áreas com elevada sensibilidade ecológica ou expostas a riscos naturais). Das áreas classificadas como AUGI em 1996, 28% encontram-se atualmente [2015] reconvertidas e cerca de 66% dessas áreas encontram-se ainda em processo de reconversão ou em reconversão com alvará de loteamento.» (destaques nossos)

Aquando da conclusão do relatório acima referido havia 6% de AUGI que, apesar de em 1996 terem sido consideradas como tal, se deduz que em novembro de 2015 ainda não tinham entrado em processo de legalização. Estranhamente, não há uma única palavra para explicar qual é a realidade exata desses espaços e quais as razões para se manterem nessa condição.

Estarão a referir-se às AUGI localizadas na REN – Reserva Ecológica Nacional, em área da Paisagem Protegida da Arriba Fóssil da Costa de Caparica ou a núcleos de lotes destacados? que foram reconhecidos como existindo nas seguintes áreas:

«Áreas de REN ocupadas por habitação de génese ilegal e outros usos, a sul do IC20, nomeadamente o corredor paisagístico envolvente ao IC20 designado por Reserva Paisagística de Almada em Decreto n.º 388/76, de 24 de maio, em Vale Mourelos.»

«Ocupações ilegais na área da Paisagem Protegida (Courela do Pinhal, Carrascalinho, Zimbral).»

«Construção ilegal integrada em áreas urbanas de génese ilegal (AUGI) e núcleos de lotes destacados (NLD). Elevado número de Núcleos de Lotes destacados (NLD) não regularizados / reconvertidos.»

«Elevado número de áreas de génese ilegal não regularizadas» e «Conflitos de ocupação em áreas de REN na zona da Foz do Rego e de Vale de Cavala. Espaços com ocupação urbana/génese ilegal.»

Três anos após aquele diagnóstico qual é, no presente, a situação em relação às AUGI? Em 1996 ocupavam 20% do território do município, e em 2018? Quantas surgiram após a publicação do PDM (1997)? E depois da entrada em vigor do RUMA (2008)? Nas AUGI reconhecidas como estando em conflito com a REN e que foram identificadas no relatório do Quadro Prévio de Ordenamento, elaborado no âmbito da revisão do PDM, a CMA pretende, ou não, converter esses espaços? Se sim, já elaborou (ou em que fase se encontra) o respetivo plano de pormenor?

A propósito da densificação urbana do concelho de Almada leia-se o parecer da QUERCUS sobre o Relatório de Avaliação da Execução do Plano Diretor Municipal e Identificação dos Principais Fatores de Evolução do Município, de dezembro de 2008.

Um sinal de que o atual executivo PS/PSD olha para estas questões de modo diferente e, esperamos, de forma mais eficaz e eficiente, foi a criação da Divisão de Reconversão Urbanística de AUGI (DRUA) do Departamento de Administração Urbanística (DAU) aprovada com a nova estrutura orgânica da CMA (publicada no DR, 2.ª série, n.º 191, de 3 de outubro de 2018) cujas competências a seguir se enumeram:

a) Manter atualizada e monitorizar a evolução urbanística global de Áreas Urbanas de Génese Ilegal (AUGI) constituídas, em fase de loteamento, em fase de licenciamento de obras, em fase de emissão de alvará, e/ou incluídas em processos com alvará emitido;

b) Propor e tomar as medidas adequadas tendentes à total normalização e regularização dos territórios em AUGI, tendo em vista igualmente a sua conformação com os instrumentos de ordenamento em vigor aplicáveis no caso concreto, com as diretrizes de administração e gestão, e as normas regulamentares;

c) Apreciar iniciativas de regularização das AUGI, em concertação com os privados interessados e os demais serviços municipais competentes e/ou com intervenção nas matérias presentes no conjunto territorial;

d) Planear e propor a intervenção nas infraestruturas de serviço às áreas em reconversão;

e) Manter atualizada e monitorizar a informação de urbanização de cada AUGI com alvará emitido, incluindo dos processos de legalização das construções previamente existentes;

f) Assegurar informação regular e atualizada tendo em vista uma relação transparente e participada com as organizações de proprietários e moradores;

g) Assistir os demais serviços municipais, quando solicitado para o efeito, na apreciação de qualquer tipo de situação urbanística ou conexa, de alguma forma perturbada ou afetada pela inserção em zona AUGI;

h) Colaborar com o Departamento de Planeamento Urbanístico, na elaboração dos planos e estudos urbanísticos necessários à administração e gestão da área de intervenção das AUGI em reconversão;

i) Participar nas vistorias técnicas necessária em todas as áreas de intervenção nas AUGI;

j) Desenvolver os procedimentos e mecanismos de salvaguarda associados à receção provisória e definitiva de obras de urbanização.»

Em Almada o crime urbanístico compensa!

Segundo escreveu António Novo na sua dissertação de mestrado em Direito Criminal, A Violação das Regras urbanísticas. Reflexão Crítica (pp. 47-49):

«(…) a punibilidade dos crimes praticados por titular de cargo político e os prazos de prescrição desajustados face à complexidade na investigação e julgamento dos crimes urbanísticos não são suficientes para assegurar uma tutela eficaz – rectius, para serem efetivamente dissuasoras da prática destes crimes – pondo em crise um dos pilares fundamentais do Estado de Direito que é o da confiança entre eleitores e eleitos com a consequente crise das instituições. (…)

Como o legislador penal não lançou mão da forma dos procedimentos administrativos e à sequência de atos administrativos essenciais ao preenchimento do tipo criminoso, temos, potencialmente, a situação paradoxal de se verificar a prática de crimes que o direito penal quis punir, mas que não foi capaz de o fazer.

É o caso, por exemplo, do dirigente da administração pública ou do titular de cargo político que, adotando as fórmulas literais em uso na administração pública portuguesa, v.g., “adiro”, “concordo”, “aprovo”, sem mais nenhuma fundamentação, pode ser desresponsabilizado, mesmo tratando-se da mais estridente violação da Lei. (…)

A verdade é que com estes novos tipos de incriminação corre-se o risco de surgirem acusações que dificilmente terão fundamento, por não preencherem, em concreto, os elementos do tipo. Nestes casos estaremos perante, provavelmente, atos que se reconduzem a um “desvio de poder”.»

Da pesquisa por nós efetuada nas bases de dados dos tribunais disponíveis online (que não sendo exaustiva não deixou de ser pertinente) encontrámos várias sentenças e múltiplos acórdãos distribuídos por municípios de norte a sul do país sobre condenações pelo cometimento deste tipo de crimes urbanísticos (violação do PDM) de que indicamos alguns exemplos: Alcobaça, Borba, Faro, Lisboa, Loulé, Mafra, Ourém, Torres Vedras.

E uma passagem pelos jornais permitiu-nos também conhecer outros casos, como o de Almeirim, Santa Cruz e Câmara de Lobos (Madeira) e Tavira. Mas há mais.

Sobre Almada encontrámos apenas este caso (o que não significa que seja o único) – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul. 13-12-2007 / N.º PROCESSO: 02811/07:

«I - Tendo ocorrido deferimento tácito do pedido de informação prévia sobre licença de loteamento, que beneficiou de parecer prévio favorável do Ministério da Defesa Nacional e da REFER, não pode uma Câmara Municipal revogar tal deferimento, com o simples argumento de que o local da operação não possui infraestruturas e condições necessárias, sem indicar ou identificar tais infraestruturas e condições e sem nada se provar nos autos a tal respeito.

II - A definição das condições necessárias a uma operação de loteamento não compete ao interessado, mas sim à Câmara Municipal da área respetiva, no procedimento de Licenciamento ou autorização.

III - A deliberação revogatória de um deferimento tácito deve ser devidamente fundamentada, após cumprimento do art.º 100.º do CPA.»

Apesar da notória profusão de situações em que o PDM é claramente violado, dado o beneplácito dos serviços municipais e a indiferença com que os partidos da oposição têm olhado sempre para os crimes desta natureza, podemos dizer que Almada tem sido até ao presente um “paraíso urbanístico”:

1) Para os promotores, que não se importam de arriscar a cometer infrações deste tipo pelo dinheiro extra que o negócio lhes permite arrecadar mesmo que, eventualmente, o lucro tenha de vir a ser repartido;

2) Para os políticos, com responsabilidades executivas, pela impunidade com que sabem poder agir;

3) Para os técnicos municipais, que conscientes de que dificilmente serão penalizados pelos atos ilícitos cometidos aceitam reinterpretar a disciplina jurídica do PDM;

E com este tipo de comportamento, uns e outros obterão vantagens diferenciadas que, a bem da verdade e da justiça, importa apurar.

CONTINUA