CÂMARA DE ALMADA: erros e omissões no registo dos contratos públicos.

A contratação pública é uma das áreas que mais atenção merece nos estudos sobre os procedimentos de risco em matéria de corrupção sendo a consulta ao portal Base.gov e a análise da informação nele disponibilizado fundamental (embora conscientes de que há muitos contratos que nunca chegam sequer a ser registados) à compreensão do fenómeno.

Uma cidadania politicamente ativa em termos autárquicos, exige que se faça uma verificação regular daquela base de dados e, por isso, nos debruçamos amiúde sobre o seu conteúdo no que ao nosso concelho (Almada) diz respeito.

Depois do último artigo em que abordámos a questão dos ajustes diretos, o novo regulamento de proteção de dados pessoais e as práticas contrárias à transparência adotadas neste mandato pelo executivo PS / PSD na Câmara de Almada, eis que nos voltamos a debruçar sobre a questão, com o intuito de esclarecer alguns pormenores que entretanto surgiram (dúvidas levantadas em back office, mas que é necessário clarificar publicamente sem necessidade de identificar as fontes).

No atual mandato (informação recolhida até ao dia 19 do corrente mês) foram registados pela CMA no portal da contratação pública 219 contratos: 191 por ajuste direto, 1 por concurso limitado por prévia qualificação, 16 por concurso público e 11 por consulta prévia, como a imagem acima o documenta.

Se nada temos a observar quanto ao enquadramento legal dos últimos três tipos de procedimentos (concurso limitado por prévia qualificação, concurso público e consulta prévia) o mesmo já não se passa quanto aos contratos classificados como sendo de “ajuste direto”.

1) Desde logo, chama-nos a atenção o facto de haver 126 contratos tipificados como ajuste direto e que, no entanto, apresentam exatamente a mesma fundamentação jurídica dos celebrados por concurso público: a alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP.

2) A seguir, aparecem-nos 29 contratos celebrados ao abrigo da alínea e) do n.º 1 do artigo 24.º em que se “esqueceram” de especificar a subalínea de enquadramento.

3) E, por último (nesta primeira análise), a referência a 4 contratos de empreitadas de obras públicas (artigo 19.º do CCP) que classificam como sendo de ajuste direto, mas referem a alínea dos concursos públicos.

Comecemos pelo caso mais simples: o identificado no ponto 2). Que contratos são estes? Atentemos à classificação segundo o código CPV (vocabulário comum para contratos públicos em vigor na União Europeia):

E comparemos a informação com aquela que foi aposta no mesmo tipo de contratos (11 no total), mas onde se especificou a subalínea:

Tendo presente o disposto no citado artigo do CPP:

1 - Qualquer que seja o objeto do contrato a celebrar, pode adotar-se o ajuste direto quando:

[…]

e) As prestações que constituem o objeto do contrato só possam ser confiadas a determinada entidade por uma das seguintes razões:

i) O objeto do procedimento seja a criação ou aquisição de uma obra de arte ou de um espetáculo artístico;

ii) Não exista concorrência por motivos técnicos;

iii) Seja necessário proteger direitos exclusivos, incluindo direitos de propriedade intelectual;

[…]

Facilmente concluímos que a incompletude da fundamentação jurídica registada na Base.gov não sendo um facto de per si grave, não deixa de ser mais uma desatenção dos serviços técnicos do município que em acumulação com muitas outras pequenas desconformidades acaba por transmitir, no seu conjunto, uma imagem de negligência que deveria merecer a atenção cuidada dos dirigentes e atuais responsáveis políticos da autarquia para que seja possível inverter a situação apostando-se, nomeadamente, na formação específica dos trabalhadores (um aspeto que, salvo algumas exceções pontuais, sempre foi bastante descurado nos anteriores mandatos).

Passemos, agora, à situação referida no ponto 3). Os quatro contratos de empreitadas enquadrados na área dos ajustes diretos, mas fundamentados como se tivessem sido concursos públicos:

Afinal, foram “ajustes diretos” ou “concursos públicos”?

Não fiquemos somente pelos registos na plataforma da contratação pública (onde o carregamento de dados pelo município apresenta diversas falhas) e vejamos o que diz a lei e verifiquemos as cláusulas contratuais onde se específica a fundamentação jurídica.

Comecemos pela LORIVIL, empresa a quem no presente mandato foram adjudicados dois trabalhos registados como “ajuste direto”.

Todavia, o contrato outorgado em 10-05-2018, para execução do reforço estrutural da Chaminé da Quinta do Bom Retiro, foi precedido de consulta prévia nos termos da alínea c) do artigo 19.º do CCP, consequentemente nem é “ajuste direto” nem “concurso público”. Ou seja, o registo deste contrato na Base.gov apresenta dois erros crassos.

Quanto ao contrato assinado em 19-02-2018, para construção da rampa de acesso à Praceta da Rua da Maçaroca, está escrito no seu preâmbulo que foi celebrado por ajuste direto, contudo não se indica a norma legal ao abrigo da qual se escolheu o respetivo procedimento remetendo o facto para um despacho do vereador do pelouro que não se encontra carregado na plataforma e, por isso, se desconhece. Uma prática que nada abona em favor da transparência.

A alínea d) do artigo 19.º do CCP define que no caso das empreitadas de obras públicas o ajuste direto pode ser escolhido quando o valor do contrato for inferior a 30.000€. Contudo, no caso em apreço, o contrato é de 42.970€ o que excede, em muito, aquele montante.

Por outro lado, no registo na Base.gov é indicada a alínea a) do artigo 19.º como fundamento para a celebração do contrato a qual se refere aos concursos públicos ou concursos limitados por prévia qualificação “com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia” procedimento que não foi adotado.

Atentos à identificação que aparece na plataforma do governo dos outros concorrentes, julgamos estar perante o procedimento de “consulta prévia, com convite a pelo menos três entidades” atendendo a que o valor da obra é superior a 30.000€ mas inferior a 150.000€ - alínea c) do artigo 19.º do CCP.

Ou seja, a contratação terá respeitado os trâmites legais para o efeito, mas mais uma vez não houve cuidado na inserção da informação na Base.gov o que consolida a ideia de que há aqui muita falta de profissionalismo.

Passamos, agora, à OMEP a quem o atual executivo adjudicou a empreitada para requalificação do balneário feminino e execução do posto médico no estaleiro de Vale Figueira.

Embora o contrato celebrado em 05-02-2018 tenha sido classificado como “ajuste direto” apesar de fundamentado como sendo um “concurso público”, considerando o valor da obra (133.033,97€) e a presença de outros concorrentes, facilmente se conclui que não se tratou nem de uma coisa nem de outra, mas sim de um procedimento por “consulta prévia”, à semelhança da situação anteriormente descrita.

Por último (na parte das empreitadas), o contrato com a DARNÍVEL. Mantém-se a mesma situação: foi classificado como ajuste direto, mas fundamentado como concurso público, e acabou sendo um procedimento por consulta prévia.

Mesmo correndo o risco que as generalizações acarretam, ressalvando o profissionalismo de muitos trabalhadores anónimos cujo empenho nunca chega a ser publicamente reconhecido (e que até serão a maioria), em Almada há uma “espécie de tradição” que vem de longa data: informação é poder e trabalhadores esclarecidos é coisa que não convinha ao poder político nos anteriores mandatos pois quanto menos soubessem menos ilegalidade detetavam (reduzindo as hipóteses de denúncias) e mais facilmente seriam manobrados em termos sindicais.

Essa forma de pensar e agir, foi-se solidificando por não haver sindicância pública cidadã e, principalmente, como consequência de uma oposição anódina e amorfa nos órgãos colegiais autárquicos que nunca se preocupou com estas questões que foram sempre negligenciadas por serem entendidas como “mesquinhices técnicas” – lembro-me bem do que diziam alguns dos meus camaradas de partido sobre o teor das minhas intervenções na Assembleia de Freguesia de Cacilhas e na Assembleia Municipal de Almada.

Acontece que a competência e o rigor também se medem pelo adequado cumprimento das normas administrativas porque quem faz estas asneiras e/ou quem as deixa passar impunemente sem correção também deixará passar muitas outras (mais graves até) e assim manterá a porta aberta à corrupção por preferir estar de “olhos fechados” a eventuais deslizes (estar atento dá muito trabalho).

Avancemos agora para a análise mais problemática: os 126 ajustes diretos alegadamente celebrados nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP (o que começa logo por ser uma contradição, como já se demonstrou, na medida em que um contrato não pode ser em simultâneo um “ajuste direto” e ter resultado de um “concurso público”).

Analisemos em particular os 93 contratos cujo códigos CPV é o 75000000-6: Serviços relacionados com a administração pública, a defesa e a segurança social, entre os quais estão, por exemplo, os assessores dos gabinetes dos vereadores e os formadores de atividades desportivas.

Depois do artigo do passado dia 11 de julho, foi-nos enviada nesta quinta-feira última, uma nota explicativa da presidência da Câmara Municipal de Almada:

“Dos contratos já validados individualmente, constata-se que os 84 contratos de prestação e serviços em regime de tarefa, que correspondem aos celebrados no âmbito do Programa Municipal Almada em Forma e tal como consta no Portal da Contratação Pública, a classificação encontra-se correta, porquanto foram os mesmos celebrados nos termos do disposto no n.º 1 do Despacho 445/2017, de 29-11-2017, ou seja, ao abrigo do disposto no artigo 20.º, n.º 1, alínea a) do CCP em vigor à data.”

Mensagem à qual respondi:

“Obrigada pelo esclarecimento. Mas, ainda assim, mantenho a mesma opinião. O n.º 1 do Despacho 445/2017 é contraditório pois refere o ajuste direto e depois cita a norma dos concursos públicos. Os contratos celebrados no âmbito do Almada em Forma, por terem sido dirigidos àquelas pessoas em concreto e pelo seu baixo valor, são claramente enquadráveis na alínea d) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP. No fim-de-semana vou estudar mais ao pormenor estas questões. Ainda há muita coisa por explicar da parte dos serviços. Irei elencar as dúvidas de forma objetiva. Cumprimentos.”

E como o que prometo cumpro, o artigo de hoje é o resultado desse trabalho pormenorizado de análise aos contratos públicos da CMA registados na Base.gov, com enfoque especial naqueles a que se refere o Programa Municipal “Almada em Forma” e que estão diretamente relacionados com o caso da “Óptimo Pretexto” já aqui denunciado.

Por falta de tempo (por enquanto) para analisar os conteúdos (o que exigiria uma investigação mais apurada nomeadamente para acesso a informação não disponível online e necessária para apresentar conclusões fiáveis), ficámo-nos pela interpretação entre registos e legislação. Matéria mais do que suficiente para descobrir incongruências que importaria corrigir no futuro.

Sobre o Despacho 445/2017, texto que faz referência a um outro documento (a Proposta n.º 990/2017, referente à aquisição de serviços técnicos especializados na área do desporto para implementação do “Programa Municipal Almada em Forma”) para o qual remete dando-se por integralmente reproduzido e onde se encontram “os fundamentos de facto e de direito”, não podemos deixar de começar por lamentar que o mesmo não se encontre em anexo, ao contrário do que seria expetável. Uma atitude pouco transparente da administração que em nada abona o atual executivo… um mau hábito que vem do passado (esconder informação relevante) que, incompreensivelmente, perdura no presente.

Transcrevemos, de seguida, a determinação da senhora Presidente da CMA exarada no n.º 1 do citado despacho:

“Emitir parecer prévio favorável, para efeitos de celebração de contratos de aquisição de serviços técnicos especializados na área do desporto e para as diversas modalidades anteriormente referidas, bem como para a vigilância e segurança dos planos de água e equipamentos desportivos, conforme constante do anexo I à presente proposta [outra falha da administração já que, todavia, este documento não se encontra disponibilizado ao público] e que desta faz parte integrante, a ser celebrados por um período máximo de 8 meses, com os preços base igualmente identificados no mencionado Anexo I, acrescentando-lhes o eventual valor do IVA que for devido nos termos da legalmente previstos, devendo estes ser precedidos de procedimento pré-contratual de ajuste direto ao abrigo do disposto no artigo 20.º n.º 1 alínea a) do Código dos Contratos Públicos.” (sublinhado nosso)

É óbvio que os autarcas não têm de ter conhecimentos técnicos sobre as múltiplas áreas da gestão autárquica que são cada vez mais complexas e exigem competências específicas e aprofundadas. Aliás, nem é esse o seu papel enquanto políticos, nem seria humanamente possível uma pessoa abarcar todas as temáticas que vão do urbanismo ao ambiente, das contraordenações aos recursos humanos, das finanças à proteção civil, dos transportes ao planeamento do território, da cultura à ação social, do desporto ao turismo, etc. etc.

Para esse efeito existem os assessores pessoais e, sobretudo, os dirigentes das várias unidades orgânicas em que se compõem os serviços municipais e em particular o gabinete jurídico do município a quem compete, nos termos da lei, dar informações especializadas e pareceres técnicos sobre as matérias a despacho.

Isto leva-nos a um ponto fundamental da gestão municipal: à qualidade e fiabilidade técnica dos pareceres que suportam as decisões dos políticos. Porque, dito de uma forma simples: é impossível governar de forma racional e estabelecer prioridades e fazer opções políticas equilibradas e justas tendo por base informações tecnicamente erradas.

Voltando ao n.º 1 Despacho 445/2017:

Sabemos que as muitas dezenas de contratos de prestação de serviços celebrados pelo executivo PS / PSD ao abrigo do “Programa Municipal Almada em Forma” foram-no para resolver o grave problema deixado pelo anterior executivo com a externalização das atividades de lecionação de diversas modalidades desportivas que, por caducidade do contrato com a “Óptimo Pretexto”, iriam deixar de ser asseguradas com os inerentes prejuízos para os utentes (que ficariam privados das aulas) e para os professores (que ficariam sem receber).

A solução encontrada foi a contratação individual do pessoal, em regime de aquisição de serviços. Eram aqueles trabalhadores em concreto que a autarquia pretendia manter em funções, e que antes estavam ao serviço da “Óptimo Pretexto”, que já vinham desenvolvendo as atividades em causa nos equipamentos municipais, e não quaisquer outros.

Portanto, e ao contrário do procedimento a adotar caso se mantivesse a opção de continuar a externalizar a animação dos recintos desportivos do município cujo encargo anual da prestação do serviço eram quase 700.000€ (sem IVA) – o que obrigaria à escolha do concurso público –, a contratação individual de cada um dos formadores devido aos montantes envolvidos (inferiores a 20.000€) e à urgência da situação (para impedir o encerramento dos equipamentos) foi, e bem, o ajuste direto, em conformidade com o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP.

Portanto, a fundamentação jurídica do ato (celebração de contratos de prestação de serviços, por ajuste direto, com cada um dos trabalhadores afetos aos equipamentos desportivos do município para que continuassem a assegurar as atividades que vinham desempenhando) indicada no n.º 1 do Despacho 445/2017 está errada. Estaria correta se fosse para contratar uma empresa responsável pelo conjunto das atividades (valores que ascendiam a muitas centenas de milhar de euros): o concurso público, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 20.º do CCP. Todavia, como sabemos e ficou provado, não era este o objetivo do Despacho.

Confesso que esta situação é estranha. Uma desconformidade demasiado óbvia para crermos ser possível resultar de simples desatenção. Fomos, por isso, analisar as várias versões da legislação – o CCP já vai na sua 14.ª versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 33/2018, de 15 de maio. Uma ocorrência que obriga os serviços a estarem permanentemente atentos para não serem cometidas gaffes de consequências imprevisíveis.

Centremo-nos, então, naquela que seria a versão do CCP em vigor à data de assunção do Despacho 445/2017: 29 de novembro de 2017. E o que é que constatamos? Que os artigos 19.º e 20.º haviam sido alterados pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, mas os serviços técnicos da CMA não terão sabido dessa nova redação que já se encontrava em vigor há cerca de três meses.

De facto, quer no artigo 19.º quer no artigo 20.º do CCP, considerando as alterações introduzidas antes daquela última por nós atrás referida (e que tinham sido trazidas pelo Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho), a alínea que se referia aos ajustes diretos, mas com a redação do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, passou a ser a dos concursos públicos. E os ajustes diretos acabaram na alínea d). Mas não houve uma mera troca de alíneas: foram, também, alterados os valores limite para poder escolher aquele procedimento. E neste caso o desconhecimento da lei pode ser bastante grave pois o valor máximo para escolha do ajuste baixou substancialmente: de 150.000€ para 30.000€ no caso das empreitadas e de 75.000€ para 20.000€ na aquisição de serviços.

Nada que uma consulta à legislação inserida na página da Procuradoria-Geral Distrital de Lisboa não esclarecesse pois ali a legislação apresenta-se com todas as referências históricas de enquadramento.

Ou seja, os documentos foram redigidos como se a versão anterior se mantivesse. Uma desatenção que é preocupante pois revela negligência (sintoma de falta de profissionalismo) e deixa-nos as dúvidas: em quantos mais casos não acontecerão situações semelhantes? Que prejuízos já teve de suportar o município por desacertos desta natureza?

Admitir o erro custa, pois expõe a fragilidade dos serviços ao mostrar que as decisões políticas estão sustentadas em pareceres com fundamentos jurídicos incorretos. Mas insistir que têm razão quando as evidências demonstram o inverso é ainda pior.

A tarefa deste executivo no que concerne à gestão dos recursos humanos dos serviços, sobretudo no que a alguns dirigentes diz respeito, não é nada fácil. As relações de trabalho saudáveis assentam na confiança técnica e na qualidade do desempenho com que cada qual exerce as suas funções. Há que acreditar na competência de quem assina os pareceres que lhe cabem.

Em Almada, infelizmente, os vícios do passado são imensos (vários dirigentes foram nomeados por razões políticas, após realização de “concursos de fachada”, pelo que o mérito não foi opção de escolha) e se nada se fizer para contrariar esta situação no final quem vai colher as consequências da incompetência desse pessoal é o atual executivo pois a população desconhece a tramitação procedimental e entre a manipulação factual e as notícias inventadas por alguns (para que delas haja quem venha a colher dividendos eleitorais nas próximas autárquicas) o mais fácil é responsabilizar os políticos já que são eles “o rosto da autarquia”.

Façamos a leitura do conjunto de documentos anexados ao registo de um dos contratos celebrado nos termos do n.º 1 Despacho 445/2017 (o de Marina Sofia Soares Gomes):

Convite, Despacho de Adjudicação e Contrato.

Verificamos que, para lá da falha que é referir-se num documento um outro como dele fazendo parte integrante (portanto, essencial à integral compreensão do ato em causa) e, depois, o mesmo não ser disponibilizado, decorridos mais de três meses sobre a última alteração do CCP continua a insistir-se na justificação errada do procedimento, conforme consta da cláusula 9.ª do respetivo contrato: modalidade de ajuste direto, nos termos do artigo 20.º, n.º 1, alínea a) do CCP.

Erros que foram supridos em 28-03-2018 aquando da celebração do contrato para coordenação do programa municipal “Almada em Forma”, como podemos verificar pela leitura da cláusula 8.ª onde constam as especificações legais para a sua celebração, as quais a seguir apresentamos com detalhe.

Tipificação do contrato e enquadramento no CCP – alínea d) do n.º 1 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro:

Artigo 20.º

Escolha do procedimento de formação de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços

1 - Para a celebração de contratos de locação ou de aquisição de bens móveis e de aquisição de serviços, pode adotar-se um dos seguintes procedimentos:

[…]

d) Ajuste direto, quando o valor do contrato for inferior a (euro) 20 000.

Justificação procedimental no âmbito da LGTFP – n.º 2 do artigo 32.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho:

Artigo 32.º

Celebração de contratos de prestação de serviço

[…]

2 - Sem prejuízo dos requisitos referidos nas alíneas b) e c) do número anterior, a celebração de contratos de tarefa e de avença depende de prévio parecer favorável dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública, relativamente à verificação do requisito previsto na alínea a) do número anterior, sendo os termos e tramitação desse parecer regulados por portaria dos mesmos membros do Governo.

Uma pequena observação, quiçá sem importância, mas que evita confusões: dever-se-ia ter explicitado que a referência feita é ao n.º 2 do artigo 32.º do Anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e não ao do corpo do diploma em si.

Enquadramento nos termos do OE2018 – n.º 6 do artigo 61.º da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro:

Artigo 61.º

Contratos de aquisição de serviços no setor local e empresas locais

[…]

6 - A celebração ou a renovação de contratos de aquisição de serviços para o exercício de funções públicas, na modalidade de tarefa ou de avença por autarquias locais, entidades intermunicipais e empresas locais, independentemente da natureza da contraparte, carece de parecer prévio vinculativo do presidente do respetivo órgão executivo.

[…]

Emissão do respetivo compromisso – n.º 3 do artigo 5.º da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro:

Artigo 5.º

Assunção de compromissos

[…]

3 - Os sistemas de contabilidade de suporte à execução do orçamento emitem um número de compromisso válido e sequencial que é refletido na ordem de compra, nota de encomenda, ou documento equivalente, e sem o qual o contrato ou a obrigação subjacente em causa são, para todos os efeitos, nulos.

[…]

Afinal não é difícil cumprir a lei. E se “só não erra quem nada faz”, mau mesmo não é errar, mas sim não corrigir o erro.